Официальный сайт Администрации городского округа - город Камышин

Экспертное заключение

к проекту Решения Камышинской городской Думы

«О бюджете городского округа – город Камышин на 2012 год и на плановый период до 2014 года»,

представленному в Камышинскую городскую Думу на первое чтение.

   Экспертное заключение на проект Решения Камышинской городской Думы «О бюджете городского округа – город Камышин на 2012 год и на плановый период до 2014 года» подготовлено с учетом требований Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), Решений Камышинской городской Думы от 23.08.2007 № 31 «О бюджетном процессе в городском округе - город Камышин», от 29 сентября 2011 г. № 38 «О Контрольно-счетной палате городского округа - город Камышин».

  При подготовке данного заключения Контрольно-счетная палата учитывала необходимость реализации положений, сформулированных в Бюджетном послании Президента РФ Д.А.Медведева от 29 июня 2011 года и Бюджетном послании Главы Администрации Волгоградской области на 2012 – 2014 годы, содержащих основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2012 – 2014 годах. Также использованы проведенные палатой контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

  Правовые основы рассмотрения бюджета определены Бюджетным кодексом РФ, Уставом городского округа и Решением о бюджетном процессе.

  Проект Решения внесен Администрацией городского округа – город Камышин на рассмотрение Камышинской городской Думы в срок, установленный статьей 36 Решения Камышинской городской Думы от 23.08.2007 № 31 «О бюджетном процессе в городском округе - город Камышин».

  Перечень документов, представленных одновременно с проектом решения, соответствует требованиям статьи 35 Решения Камышинской городской Думы от 23.08.2007 № 31 «О бюджетном процессе в городском округе - город Камышин».

     Согласно статье 39 Решения Камышинской городской Думы от 23.08.2007 № 31 «О бюджетном процессе в городском округе - город Камышин» при рассмотрении Камышинской городской Думой проекта решения о бюджете городского округа - город Камышин в первом чтении обсуждается прогноз социально-экономического развития городского округа - город Камышин и основные направления бюджетной и налоговой политики.

1. Концепция проекта решения о бюджете городского округа – город Камышин на 2012 год и

на плановый период до 2014 года.

  Основной «входной» информацией при формировании проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период являются основные направления бюджетной и налоговой политики городского округа – город Камышин на 2012 год и на плановый период до 2014 года (одобрены Решением коллегии Администрации городского округа – город Камышин от 09.11.2011 г. №5/2). В связи с этим при экспертизе проекта о бюджете на 2012-2014 годы Контрольно-счетной палатой проведен анализ соответствия показателей представленного проекта основным приоритетам бюджетной стратегии, предусмотренным в Бюджетном послании.

  Основы формирования бюджета городского округа – город Камышин на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов заложены в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в котором указано на необходимость формирования бюджета, посредством которого возможно решение ключевых вопросов выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, создания условий для модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни населения, эффективности и прозрачности государственного управления.

  Основными задачами бюджетной политики  городского округа на 2012 – 2014 годы являются: обеспечение сбалансированности бюджета и безусловного исполнения расходных обязательств; развитие программно – целевых методов бюджетирования, ориентированных на результат; организация и финансирование процесса оказания муниципальных услуг муниципальными учреждениями нового статуса в рамках реализации 83-ФЗ; оптимизация, в т.ч. сокращение неэффективных и низкоэффективных бюджетных расходов; создание условий и внедрение мер для стимулирования развития инвестиционной деятельности на территории города, всесторонней поддержки развития малого и среднего бизнеса, содействия занятости населения в пределах компетенции органов местного самоуправления.

     1.1. При формировании проекта бюджета городского округа – город Камышин на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания.

  1.1.1. В Бюджетных посланиях поставлена задача повышения качества показателей прогнозов социально- экономического развития, однако, как показал проведенный палатой анализ достоверности и надежности прогноза основных макроэкономических показателей развития городского округа – город Камышин на 2012-2014 годы, прогнозирование остается не на должном уровне. 

  1.1.2. В послании Главы Администрации Волгоградской области в качестве основного приоритета бюджетной политики Волгоградской области на 2012-2014 годы указано «обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы», при этом дефицит бюджета в 2012 году должен составить не более 9% относительно доходов без учета безвозмездных поступлений, а к 2014 году должен быть снижен до 5 процентов. При этом внесенным проектом решения прогнозируемый дефицит бюджета на 2012 год предусмотрен 12,3% к объему доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, на 2013 год – 9,9%, на 2014 год – 9,9%.

     1.2. Формирование доходной части бюджета городского округа и объемов межбюджетных трансфертов на 2012-2014 годы осуществлено в проекте в условиях предполагаемых разработчиками изменений бюджетного законодательства на федеральном и региональном уровнях, в том числе:

-изменений нормативов распределения между уровнями бюджетной системы налога на доходы физических лиц, установленных положениями БК РФ;

-изменений единых нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, установленных Законом Волгоградской области от 30.11.2006 №1332-ОД «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты поселений и городских округов Волгоградской области от налога на доходы физических лиц».

  На дату подготовки настоящего заключения законопроект об изменении единых нормативов отчислений НДФЛ в местные бюджеты, подготовленный на основании предложений Минфина РФ о внесении изменений в статьи 61.1 и 61.2 БК РФ, внесен на рассмотрение Волгоградской областной Думы. Однако на федеральном уровне законопроект об изменении закрепленных нормативов распределения НДФЛ между уровнями бюджетной системы на рассмотрение Государственной Думы РФ не внесен (такой законопроект не размещен ни на сайте Государственной Думы РФ, ни на сайте Минфина РФ).

  Информация о действующих нормативах от налога на доходы физических лиц и нормативах, использованных при формировании бюджета городского округа на 2012 год, представлена в следующей таблице (в процентах):            

     1.3. Формирование проекта бюджета городского округа на 2012-2014 годы осуществлялось в условиях внедрения новых форм финансового обеспечения услуг, оказываемых автономными, бюджетными и казенными учреждениями, т. е. в условиях перехода от сметного финансирования к предоставлению субсидий учреждениям на выполнение муниципальных заданий по оказанию муниципальных услуг. В проекте предусмотрены ассигнования на обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и отдельно субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение муниципального задания по оказанию муниципальных услуг. Это является новацией представленного проекта, положительно характеризующим его с точки зрения внедрения на территории области Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

     1.4. Другой новацией внесенного проекта, также обусловленной внедрением Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ, является отсутствие в нем доходов и соответственно расходов от оказания платных услуг муниципальными бюджетными учреждениями. По сравнению с текущим годом за счет данного фактора общая сумма расходов бюджета городского округа уменьшится в 2012 году более чем на 110 млн. рублей. 

  В отличие от 2011 года в составе неналоговых доходов учтены доходы от оказания платных услуг, оказываемых только муниципальными казенными учреждениями, а также средства от иной приносящей доход деятельности по этим учреждениям. Аналогичные доходы бюджетных и автономных учреждений с 2012 года в составе бюджета городского округа не учитываются. По этой причине общая сумма доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства на 2012 год прогнозируется в размере 2635,5 тыс. рублей.

     1.5. В соответствии с Федеральным законом от 29.11.2010 № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» с 01.01.2012 за органом государственной власти субъекта РФ закреплены полномочия по организации оказания медицинской помощи на территории субъекта РФ в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, а также по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

В представленном проекте предусмотрена субвенция на осуществление полномочий по организации оказания медицинской помощи и обеспечения донорской кровью и ее компонентами в сумме 146950,0 тыс. рублей.

     1.6. Программой муниципальных гарантий городского округа – город Камышин на 2012-2014 годы предоставление гарантий на данный период не предусмотрено, что свидетельствует об отсутствии намерений у администрации городского округа – город Камышин реализовывать в среднесрочной перспективе такой инструмент поддержки инвестиционной и инновационной деятельности как «муниципальные гарантии».

     1.7. Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрено, что в отношении организаций, не являющихся получателями бюджетных средств, проверки соблюдения условий получения субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета осуществляются, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий.

  Таким образом, необходимым условием реализации полномочий контрольно-счетных органов является закрепление в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующих бюджетов возможности проведения проверок. В целях укрепления правовых гарантий осуществления государственного и муниципального контроля, обеспечения проведения полноценных проверок использования бюджетных средств необходимо обеспечить использование на договорной практике положений о проверке условий предоставления средств бюджета.

  Кроме того, в городском округе – город Камышин будет продолжена реализация задач бюджетного послания за предыдущий период (2011 - 2013 годы) которые, по мнению Контрольно-счетной палаты, не теряют свою актуальность и в очередном бюджетном цикле (2012 - 2014 годы): формирование расходов городского бюджета с учетом необходимости повышения эффективности социальной защиты населения, увеличение фондов оплаты труда работников бюджетной сферы, развитие образования, модернизация системы здравоохранения и социального обслуживания, развитие транспортной инфраструктуры, оптимизация форм и масштабов поддержки экономики, разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций, координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования.

2.  Прогноз социально-экономического развития городского округа – город Камышин на 2012 год и

плановый период 2013 и 2014 годов.

     Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития городского округа – город Камышин на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов (далее – прогноз) характеризуются продолжающимся восстановительным экономическим ростом, дальнейшим сокращением численности безработных, замедлением темпов роста потребительских цен.

     В 2011 году в экономике городского округа – город Камышин наметились определенные позитивные тенденции, о чем свидетельствует рост промышленного производства и объемы выполненных работ в строительстве, оборот розничной торговли и объем оказанных платных услуг населению. По оценке комитета экономического развития городского округа – город Камышин практически по всем макроэкономическим показателям развития городского округа в 2011 году, наблюдается рост по отношению к 2010 году.

     2.1. Разработка сценарных условий и основных параметров прогноза развития экономики городского округа – город Камышин в 2012-2014 годах осуществлялась на основе умеренно оптимистического варианта.

     Прирост промышленного производства в 2012 – 2014 годах составит 21,9% (за 2006-2008 годы -63,4%). В этих условиях предполагается увеличение инвестиции в основной капитал на 9,2% (на 146,1%), оборот розничной торговли – на 24,8% (на 33,7%), объем платных услуг населению – на 24,9% (на 43,5%).

     Динамика отдельных показателей прогноза социально-экономического развития городского округа в 2011 – 2014 годах представлена на следующей диаграмме:

     2.2. Основным фактором роста экономики в среднесрочном периоде будет являться внутренний спрос при постепенном увеличении роли инвестиционного спроса по сравнению с потребительским спросом.

     Соотношение инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли к объему ВРП за 2006 – 2014 годы представлено на следующем графике:

     Таким образом, уровень соотношения инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли к объему ВРП указывает на то, что экономика городского округа может испытывать недостаток внутренних ресурсов для финансирования прогнозируемых объемов потребительского и инвестиционного спроса. Для обеспечения прогнозируемых темпов экономического роста может потребоваться резкое увеличение привлечения заемных средств.

     По мнению КСП, зависимость экономического роста от объемов заимствований на внутреннем рынке может свидетельствовать о наличии рисков в достижении запланированных объемов инвестиций.

     Прогноз предусматривает прирост инвестиций в основной капитал в 2012 году на 7,9%, в 2013 году – на 1,7%, в 2014 году – на 7,3% (в 2011 году, по оценке, - на 7,6%). Прирост оборота розничной торговли составит в 2012 году – 10,1%, в 2013 году – 12,2%, в 2014 году – 11,2%.

     Доля оборота розничной торговли в объеме ВРП после ее снижения с 1,68% в 2006 году до 1,35% (по оценке) в 2011 году, по прогнозу в 2012 – 2014 году составит 1,36%.

     Доля инвестиций в основной капитал в объеме ВРП после ее снижения с 0,22% в 2006 году до 0,19% (по оценке) в 2011 году, по прогнозу продолжает снижаться с 0,19% в 2012 году до 0,16% в 2014 году.

     Прогнозируемые объемы инвестиций в основной капитал могут оказаться недостаточными для решения поставленных стратегических целей Администрацией городского округа – город Камышин по модернизации и привлечению инвестиций.

     В прогнозе социально-экономического развития городского округа – город Камышин на 2012-2014 годы в раздел «Инвестиции» включены сведения об общем объеме инвестиций по годам и приведен перечень мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности на территории, проведение которых позволит осуществить реализацию инвестиционных проектов. В городском округе в стадии разработки 5 инвестиционных проектов по срокам до 2015 года. В данном разделе указаны проекты на общую сумму 10636,9 млн. руб., что превышает в 3,1 раза прогнозируемый объем инвестиций на указанный трехлетний период. При этом информация о сроках реализации проектов, ежегодных объемах инвестиций по проектам, объясняющих рост объема инвестиций на среднесрочную перспективу не приведена.

     Необходимо учитывать текущее состояние основных производственных фондов в городе, которые физически устарели. По таким видам экономической деятельности, как «образование», «здравоохранение», степень износа основных фондов превышает 50%. Процесс обновления основных производственных фондов идет крайне медленно. Это свидетельствует о необходимости существенного увеличения инвестиций в основной капитал, направленных на цели обновления и модернизации материально-технической базы.

     2.3. Основной целью социально-экономического развития городского округа является создание условий для увеличения продолжительности жизни людей, прироста населения за счет повышения его благосостояния, уменьшения бедности (рост денежных доходов населения, сокращение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума) на основе динамичного и устойчивого экономического роста.

     Анализ прогноза показывает, что наблюдается динамика по основным показателям, характеризующим уровень жизни населения.

     Так, в 2011 году реальные располагаемые доходы увеличатся на 13,1%, в 2012 году – на 9,2%, в 2013 году – на 8,4%, в 2014 году – на 8,9%.

     По сравнению с предыдущим годом ожидается, что в 2011 году реальная заработная плата увеличится на 7,8%, в 2012 году – на 8,6%, в 2013 году – на 9,0%, в 2014 году – на 8,8%, то есть прогнозируются относительно низкие темпы роста данного показателя по сравнению, например, с 2007 и 2008 годами (рост на 32% и на 27% соответственно), что может сдерживать активизацию потребительского спроса в плановом периоде.

  На ближайшие три года прогнозируется незначительное ежегодное сокращение численности постоянного населения в 2012 году на 0,3%, в 2013 и 2014 годах – 0,9% соответственно, что объясняется продолжающимся процессом естественной убыли населения и миграционном движении населения городского округа. Однако это не корреспондируется с вышеприведенной целью социально-экономического развития городского округа на 2012-2014 годы в части прироста населения за счет повышения его благосостояния.

     2.4. Сравнительный анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений.

     Некоторые данные о достоверности прогноза основных макроэкономических показателей, разработанных на стадии утверждения бюджета городского округа на очередной финансовый год, за 2006 – 2011 годы представлены на следующих диаграммах (единица измерение в млн. руб.):

     Как видно из диаграмм, практически ежегодно фактические данные оказывались выше прогнозируемых показателей. Лишь в 2009 году в условиях мирового финансово-экономического кризиса фактические основные макроэкономические показатели оказались ниже прогнозных параметров. Данные факты свидетельствуют о недостаточной степени надежности прогноза.

     Результаты сравнительного анализа прогнозируемых и ожидаемых оценок основных макроэкономических показателей за 2011 год представлены в следующей таблице:

     Так, большинство оценочных показателей за 2011 год превышают прогнозные значения, принятые при разработке решения Камышинской городской Думы от 16 декабря 2010 г. N 58 «О бюджете городского округа - город Камышин на 2011 год и на плановый период до 2013 года». При этом диапазон превышения ожидаемых оценок над прогнозными значениями колеблется от 1,0% (индекс потребительских цен) до 16,9% (денежные доходы населения), а по объему выполненных работ по виду деятельности «строительство» оценка превысила прогнозный показатель в 2,4 раза.

     Ниже прогнозных параметров оцениваются такие показатели, как объем платных услуг населению и инвестиции в основной капитал. При этом наибольшее отклонение отмечается в инвестициях в основной капитал.

     Анализ основных макроэкономических показателей социально-экономического развития городского округа на 2012-2014 годы, использованных в расчетах доходов бюджета на 2011-2013 годы, также свидетельствует о том, что все они пересмотрены либо в сторону уменьшения, либо в сторону увеличения.

     Так, увеличены следующие показатели: оборот розничной торговли в 2012 году на 134,5 млн. руб., в 2013 – на 274,5 млн. руб., доходы населения – 3113,8 млн. руб. и 3174,2 млн. руб., расходы населения – 2963,4 млн. руб. и 3010,3 млн. руб., показатель численности постоянного населения в 2011 году на 6,5 тыс. чел., в 2012 – на 6,9 тыс. чел., численность занятых в экономике – 2,5 тыс. чел. и 2,9 тыс. человека. При этом имеет место снижение объем отгруженных товаров в 2011 году на 609,0 млн. руб., в 2012 – на 354,0 млн. руб., объем платных услуг населению в 2011 году на 51,4 млн. руб., в 2012 – на 104,1 млн. руб., инвестиции в основной капитал соответственно на 344,0 млн. руб. и 349,0 млн. рублей.

     2.5. Отклонения ожидаемых оценок от прогнозных показателей, являются результатом недостаточно точного и обоснованного прогнозирования, и тем самым оказывают существенное влияние на стабильность и качество бюджетного планирования.

     В условиях необходимости реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Этот прогноз должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта бюджета городского округа, но и иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики города и качества прогнозирования.

3. Основные характеристики  бюджета городского округа — город Камышин  на 2012 год и

на плановый период 2013 и 2014 годов.

  Предметом рассмотрения проекта решения о бюджете городского округа - город Камышин на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики бюджета городского округа - город Камышин, к которым относятся:

1) прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением безвозмездных поступлений;

2) общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

3) дефицит (профицит) бюджета городского округа - город Камышин.

     3.1. Прогнозируемый общий объем доходов с указанием поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ.

     Доходы бюджета городского округа на 2012 год прогнозируются в сумме 1 495 708,8 тыс. руб., или на 18,9% ниже плана 2011 года, на 2013 год – 1 323 703,1 тыс. руб. (-11,5% к 2012 году), на 2014 год – 1 374 447,3 тыс. руб. (+3,8% к 2013 году).

     Структура доходной части бюджета городского округа на 2012-2014 годы выглядит следующим образом (тыс. руб.):

  Согласно приведенным в таблице данным увеличение в 2012-2014 годы прогнозируется только по налоговым доходам. Так, доля налоговых доходов с 38,1% в 2012 году увеличится до 46,4% в 2014 году. Предполагается, что за указанный период доля безвозмездных поступлений снизится с 44,8% до 43,3 процента.

  Динамика доходов бюджета городского бюджета на 2011-2013 годы такова, что плановые назначения по доходам, утвержденным решением о бюджете городского округа на 2012 год уменьшены по сравнению с ожидаемым поступлением 2011 года. Данное уменьшение в основном обусловлено внесением изменений в налоговое и бюджетное законодательство. Таким образом, данное изменение коснулось:

- государственной пошлины в размере 22 107,0 тыс.рублей. В расчете учитывалось изменение бюджетного законодательства (с вступлением в силу с 1 января 2012 г.), касающееся зачисления в доходы федерального бюджета государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств и иные юридически значимые действия, связанные с изменениями и выдачей документов на транспортные средства, выдачей регистрационных знаков (в связи с переводом полиции на финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета);

- доходы от оказания платных услуг в размере 118 863,3 тыс.руб., в части отсутствия в проекте решения доходов и соответственно расходов от оказания платных услуг муниципальными бюджетными учреждениями, что обусловлено внедрением Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ. В доходах бюджета городского округа учтены только платные услуги, оказываемые казенными учреждениями.

  Плановые назначения по доходам, утвержденным решением о бюджете городского округа на 2012 год, уточняются в сторону увеличения по сравнению с плановыми назначениями, утвержденные решением Камышинской городской Думы № 58 на 2011 год и на плановый период до 2013 года, на 2013 год уточняются в сторону уменьшения:

  2012 год на +139 337,3 тыс. руб. (+10,3%), в том числе налоговые и неналоговые доходы на +82 482,0 тыс. руб. (+11,1%), безвозмездные поступления на +56 855,0 тыс. руб. (+9,3%);

  2013 год на (-) 78 863,4 тыс. руб. (-5,6%), том числе налоговые и неналоговые доходы уточняются в сторону уменьшения на 49 536,8 тыс. руб. (-6,3 %), безвозмездные поступления на 29 327,0 тыс. руб. (-4,8%). Данное уменьшение обусловлено внесением изменений в налоговое и бюджетное законодательство, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

  В структуре поступлений на очередной финансовый год ведущую роль занимает налог на доходы физических лиц – 52,5% от суммы собственных доходов и составляет 432 918,0 тыс. руб., что на 8% больше оценки исполнения текущего года.

  Вторым источником доходов по объему поступлений в бюджет городского округа являются доходы от продажи муниципального имущества, земельных участков – 155 558,0 тыс. руб. (18,8%). Прогноз поступлений рассчитан из расчета выбываемых площадей арендного фонда (6668,3 кв.м.) и предполагаемого дохода от продажи объектов на аукционах и по преимущественному праву. Приложением №11 к проекту решения предлагается утвердить план приватизации муниципального имущества. В данный перечень в основном включены объекты, не приватизированные за период 2005 – 2011 годов, из них определено только 3 новых объекта. Кроме того, от продажи акций, находящихся в муниципальной собственности, предполагается получить в доход городского бюджета 17,2 млн. рублей.

  Прогноз доходов от оказания платных услуг в 2012 году составляет 2 635,5 тыс. рублей. Удельный вес этог